Jurisprudencia CSJ

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR RAMONA ANGELICA MORINIGO DE CARBALLO Y OTROS C/ ARTS. 5 Y 18 INC. "Y" DE LA LEY N° 2345/203, ART. 2° DEL DECRETO 1579/2004, Y ART. 1° DE LA LEY N° 3542/200 8, DE FECHA 10 DE JULIO DE 2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/2003. AÑO: 2020 N° 159. ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Cuatrocientos noventa y seis. En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los cuatro días, del mes de octubr e , del año dos mil veintiocho , estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores, CÉSAR MANUEL DIESEL JUNGHANNS, GUSTA VO SANTANDER DANS y VICTOR RIOS OJEDA, Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el ex pediente caratulado: ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR RAMONA ANGELICA MORINIGO DE CARBAL LO Y OTROS C/ ARTS. 5 Y 18 INC. "Y" DE LA LEY N° 2345/203, ART. 2° DEL DECRETO 1579/2004, Y ART. 1° DE LA LEY N° 3542/2008, DE FECHA 10 DE JULIO DE 2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/2003, a fin de resolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por Ramona Angélica Morinigo de Carballo y otras, por sus propios derechos y bajo patrocinio de abogada. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es procedente la Acción de inconstitucionalidad deducida? A la cuestión planteada el Doctor DIESEL JUNGHANNS dijo: Las señoras RAMONA ANGELICA MORINIGO DE CAR BALLO, LIZABETH RUIZ DE LOPEZ, LUZ MARINA CONCEPCION MACIEL OMEZ y AIDA FLORENTIN BENITEZ, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra los Arts. 5° y 18° Inc. y) de la Ley N° 2345/03 "De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público", contra el Art. 2° del Decreto Reglamentario N° 1579/2004, y contra el Art. 1° de la Ley N° 3542/08 -Que modif ica el Art. 8° de la Ley N° 2345/03. Se advierte en autos copias de las resoluciones por medio de las cuales se han acordado la jubilació n a las respectivas accionantes. Refieren que siendo jubiladas, se encuentran legitimadas para plantear la presente acción de inconst itucionalidad, alegan que actualmente se encuentran perdiendo una jubilación cuyo monto es inferior al que les correspondería por derecho. Consideran que las normativas impugnadas vulneran los Arts. 4 6, 103 y 137 de la Constitución Nacional; por ello, solicitan la declaración de inconstitucionalidad e inaplicabilidad de las mismas y consecuentemente la actualización de sus haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dado a los funcionarios públicos en actividad. La Ley N° 3542 de fecha 26 de junio de 2008, en su Art. 1° dispone: "Modifícase el Art. 8 de la Ley N°2345/2003 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DÉL SECTOR PUBLICO", de la siguiente manera: Art. 8° Conforme lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los beneficios que paga la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actualizarán anualmente, de Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro

oficio, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del índice de Precios del C onsumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al período inmediatamente pr ecedente. Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondi entes a los programas no contributivos". A fin de esclarecer los conceptos corresponde primeramente traer a colación la disposición constituc ional vinculada al sistema o régimen de Jubilaciones y pensiones del sector público, así tenemos pri ncipalmente el Art. 103 de la Constitución Nacional: "Dentro del sistema nacional de seguridad socia l, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atend iendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilad os la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensad o al funcionario público en actividad". En este estado, del estudio de ésta acción, es dable realizar una breve reseña con relación a una cu estión generada como producto de la confusión en materia conceptual en lo que respecta a la "equipar ación" como a la "actualización" de los haberes jubilatorios; cabe acotar que ambas nociones hacen r eferencia a circunstancias totalmente dispares. En primer lugar, la "equiparación" salarial es entendida como la percepción igualitaria de la remune ración por igual tarea desarrollada por los trabajadores. Mientras que por otro lado, la "actualizac ión" salarial -a la que hace referencia el Art. 103 in fine de la CN- se refiere a la igualdad del r eajuste de los haberes de los funcionarios activos e inactivos. Es decir, en lo que respecta a la actualización de los haberes jubilatorios, la Constitución Naciona l en su Art. 103 preceptúa claramente que la Ley garantizará la actualización de los mismos en igual dad de tratamiento con el funcionario público en actividad, quedando el cálculo del porcentaje corre spondiente de la actualización a cargo de la Caja de Jubilaciones pertinente. Ahora bien, del análisis de la acción planteada tenemos que la Ley N° 3542/08 supedita la actualizac ión a la variación del índice de precios del consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay como tasa de actualización; la ley puede naturalmente utilizar el IPC calculado por el Banco Centra l del Paraguay para la tasa de variación, pero siempre que esta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positivas. En nuestra Carta Magna se instituye como una garantía legal la actualización de los haberes jubilato rios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. Por tanto, y en este caso en particular, en cuanto al mecanismo preciso a utilizar la Ley N° 3542/2008 no puede bajo nin gún sentido contraponerse a la norma constitucional, pues carecería de absoluta validez conforme a l o dispuesto por el Art. 137 de la CN. Ahora bien, en cuanto a la impugnación presentada contra el Art. 5 de la Ley N° 2345/03, el cual est ablece que: "La Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últim os cinco años. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible". En el caso de las señoras RAMONA ANGELICA MORINIGO DE CARBALLO, EDITH ELIZABETH RUIZ DE LOPEZ, LUZ M ARINA CONCEPCION MACIEL DE GOMEZ y AIDA FLORENTIN BENITEZ, considero oportuno señalar que el Art. 5° no viola normas de rango constitucional. En efecto, el artículo cuestionado establece el plazo o la pso de tiempo a considerar, para calcular la remuneración base sobre la cual se otorgarán los respec tivos haberes jubilatorios. Si bien las recurrentes iniciaron sus aportes bajo la vigencia de una le y anterior, las mismas gozaban de derechos en

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR RAMONA ANGELICA MORINIGO DE CARBALLO Y OTROS C/ ARTS. 5 Y 18 INC. “Y” DE LA LEY N° 2345/203, ART. 2º DEL DECRETO 1579/2004, Y ART. 1º DE LA LEY N° 3542/200 8, DE FECHA 10 DE JULIO DE 2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/2003. AÑO: 2020 N° 159. expectativa. No hay derechos adquiridos porque se modificó la ley de jubilaciones antes de que efect ivamente las recurrentes accedan a la misma. En cuanto al Art. 2 del Decreto N° 1579/04, es dable considerar que dicha disposición reglamenta el Art. 5 de la Ley N° 2345/03, que fuera analizado precedentemente con relación al accionante. Esta ci rcunstancia confleva a determinar que sería inoficioso expedirnos sobre la cuestionada disposición. Ahora bien, en relación a la impugnación referida al Art. 18º inc. y) de la Ley N° 2345/03 -en cuant o deroga el Art. 105º de la Ley N° 1626/00- presentada por las señoras RAMONA ANGELICA MORINIGO DE C ARBALLO, EDITH ELIZABETH RUIZ DE LOPEZ, LUZ MARINA CONCEPCION MACIEL DE GOMEZ y AIDA FLORENTIN BENIT EZ, cabe manifestar que al constatarse que las citadas recurrentes revisten la calidad de jubiladas del Magisterio Nacional, la disposición contenida en la Ley N° 1626/2000, la cual pretenden reivindi car por medio de la presente acción de inconstitucionalidad no es susceptible de aplicación a las mi smas. Conforme a lo precedentemente expuesto, visto el Dictamen de la Fiscalía General del Estado, opino q ue corresponde hacer lugar a la presente Acción de Inconstitucionalidad y consecuencia declarar la i naplicabilidad del Art. 1º de la Ley N° 3542/08 en relación a las accionantes RAMONA ANGELICA MORINI GO DE CARBALLO, EDITH ELIZABETH RUIZ DE LOPEZ, LUZ MARINA CONCEPCION MACIEL DE GOMEZ y AIDA FLORENTI N BENITEZ, todo ello de conformidad a lo establecido por el Art. 555 del C.P.C. ES MI VOTO. A su turno, el Doctor **RIOS OJEDA**, dijo: 1. Las señoras Ramona Angélica Morinigo de Carballo, Edi th Elizabeth Ruiz López, Luz Marina Concepción Maciel de Gómez y Aida Florentín Benítez, jubiladas d el Magisterio Nacional por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, promueven Acción de In constitucionalidad contra el Artículo 1, 5 y 18 inc. y) de la Ley N° 3542/08 “Que modifica y amplía la Ley N° 2345/03, de reforma y sostenibilidad de la caja fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensione s del sector público”; y contra el Artículo 2 del Decreto N° 1579/2004 “Por el cual se reglamenta la Ley N° 2345, de fecha 24 de diciembre de 2003, de reforma y sostenibilidad de la caja fiscal. Siste ma de Jubilaciones y Pensiones del sector público”. Para el efecto, acompañan las instrumentales que acreditan su calidad de jubiladas del Magisterio Nacional. 2. Alegan las accionantes que se encuentran vulnerados los Artículos 46, 103 y 137 de la Constitució n y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que las normas impugnadas cercenan nuestra Constitución porque restringen beneficios de sus haberes jubilatorios al alterar el sistema de dete rminación de la remuneración base, agravado por la falta de actualización de los haberes jubilatorio s en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. 3. Con respecto a la impugnación del Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de la Ley N° 2345/03), resaltamos que el mismo no altera en lo sustancial lo prescripto en la norma ant erior, ya que sigue manteniendo el criterio de que la actualización de los haberes jubilatorios será de acuerdo con la variación del Índice de Precios del Consumidor calculados por el Banco Central de l Paraguay (B.C.P.). 4. Así las cosas entendemos que, el Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de l a Ley N° 2345/03) supedita la actualización de todos los beneficios pagados por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones al “Índice **Gustavo E. Santander Dans** Ministro **Cesar M. Dresel Junghanns** Ministro C.S.I. Dr. **Victor Rios Ojeda** Ministro

de Precios del Consumidor calculado por el Banco Central del Paraguay" como tasa de actualización, c ontravieniendo lo dispuesto por el Artículo 103 de la Constitución que dice: "La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario públi co en actividad". 5. La igualdad de tratamiento contemplada en la norma constitucional implica que los aumentos resuel tos por el Poder Ejecutivo a favor de los activos favorecen de igual modo a los jubilados, a los cua les sus haberes deben actualizarse en igual porcentaje y tiempo que lo hace el Ministerio de Haciend a respecto a los activos. Debemos recordar que al funcionario activo aportante, cuando se produce un aumento salarial, su primer aumento va de forma íntegra a la Caja de Jubilaciones para compensar el nuevo aumento obtenido, el cual beneficia de modo directo a los jubilados. 6. El Artículo 46 de la Constitución dispone: "Todos los habitantes de la República son iguales en d ignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien. Las protecciones que se establezcan sobre desigualdades injusta no serán consideradas como factores discriminatorios sino igualitarios". Asimismo, el Artíc ulo 47 num. 2) reza: "El Estado Garantizará a todos los habitantes de la República...//I...2. "La ig ualdad ante las leyes...." Por lo tanto, la ley puede, naturalmente, utilizar el índice de Precios d el Consumidor (I.P.C) calculado por el Banco Central del Paraguay (B.C.P) para la tasa de variación, siempre que ésta se aplique a todo el universo de los afectados respetando las desigualdades positi vas, situación que no se ajusta al caso que nos ocupa. 7. Con respecto al Artículo 5 de la Ley N° 2345/03 y al Artículo 2 del Decreto N° 1579/04 que lo reg lamenta, considero oportuno mencionar que las accionantes efectivamente se encuentran afectadas por su aplicación, pues el sistema por el cual ha adquirido la jubilación es coincidente con la vigencia de la Ley 2345/03, según podemos comprobar mediante la documentación obrante en autos. 8. Es de saber que las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en activi dad. Por ello, debe existir un necesario equilibrio entre las remuneraciones de quienes se encuentre n en actividad y los haberes de la clase pasiva, ya que la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración que percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio. Dicho de otro modo, el conveniente haber jubilatorio solo se haya cumplido cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habría correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales del Estado no deben derivar en modificaciones sustanciales del haber jubilatorio, que signifiquen un a retrogradación en la condición de los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo patrimonial a las acreencias provisionales, privándolas de un beneficio legalmente acor dado. 9. De ahí que la aplicación de dichos dispositivos jurídicos, ciertamente contravienen disposiciones de la Ley Suprema en sus Artículos 14 "De la Irretroactividad de la Ley", 46 "De la Igualdad de las Personas", 47 numeral 2. "De las Garantías de la Igualdad" y 103 "Del Régimen de Jubilaciones de lo s Funcionarios Públicos", al impedir a las accionantes percibir el correspondiente beneficio económi co en su calidad de jubiladas, que sea digno y le garantice un nivel de vida optimo y básico. 10. Con respecto a la impugnación del Artículo 18 inc. y) de la Ley N° 2345/03, cabe aclarar que las accionantes no se encuentran legitimadas a los efectos de la impugnación de la norma mencionada, po r cuanto que el mismo deroga los Artículos 105 y 106 de la Ley N° 1626/2000, ley que regula la situa ción jurídica de los funcionarios y empleados públicos, excluyendo a los docentes: "Artículo 2° Aún cuando cumplan una función pública, se exceptúan expresamente de lo establecido en el artículo anter ior a: (...) f) los docentes de la Universidad Nacional y de las Instituciones oficiales de educació n primaria, secundaria y técnica (...)" Teniendo en cuenta el carácter de jubiladas del Magisterio N acional de las mismas, dicha norma no les es aplicable y, por lo tanto, no les causa agravio alguno. 4

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR RAMONA ANGELICA MORINIGO DE CARBALLO Y OTROS C/ ARTS. 5 Y 18 INC. "Y" DE LA LEY N° 2345/203, ART. 2º DEL DECRETO 1579/2004, Y ART. 1º DE LA LEY N° 3542/200 8, DE FECHA 10 DE JULIO DE 2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/2003. AÑO: 2020 N° 159. RECUERDO ESTADÍSTICA CUI 06 - 10 - 2023 11. Por tanto, opino que corresponde hacer lugar parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad pr omovida; y, en consecuencia, declarar respecto de las accionantes la inaplicabilidad del Artículo 1 de la Ley N° 3542/08 (que modifica el Artículo 8 de la Ley 2345/03), del Artículo 5 de la Ley N° 234 5/03 y Artículo 2 del Decreto N° 1579/04, por los fundamentos expuestos. Es mi voto. A su turno, el Doctor SANTANDER DANS, dijo: Es oportuno hacer constar que estos autos fueron puestos a mi consideración en fecha 14/04/23 y procedo a emitir mi voto en fecha 05/05/23. Me adhiero a la opinión sostenida por el Ministro preopinante Dr. CESAR DIESEL JUNGHANNS, en el sent ido hacer lugar parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad planteada por las Señoras RAMONA AN GELICA MORINIGO DE CARBALLO, EDITH ELIZABETH RUIZ DE LOPEZ, LUZ MARINA CONCEPCION MACIEL DE GOMEZ y AIDA FLORENTIN BENITEZ, no obstante me permito comentar lo siguiente: El Art. 103 de la Constitución Nacional contempla que todo ajuste a los haberes jubilatorios debe se r hecho dando igual tratamiento a los funcionarios pasivos y activos. En cambio, la lectura comparat iva del Art. 1 de la Ley 3542/2008 – que modifica el Art. 8 de la Ley 2345- y la Carta Magna permite comprender la existencia de vulneración constitucional, debido a que cuando la ley dispone acerca d e las actualizaciones, lo hace utilizando una tasa distinta a la que es tenida en cuenta para los fu ncionarios en actividad. Queda constatada entonces la inconstitucionalidad por vulneración de la sup remacía, por un lado, y por el otro infringe el derecho a la igualdad. En relación a la impugnación referida al Art. 5 y 18 inc. y) de la Ley 2345/2003 y, el Art. 2 del De creto N° 1579/2004 me adhiero a lo expresado por el Ministro preopinante por los mismos fundamentos. Por las consideraciones hechas precedentemente, conforme al Dictamen de la Fiscalía General del Esta do, opino que corresponde hacer lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad promovida y e n consecuencia declarar la inaplicabilidad del Art. 1 de la Ley 3542 en lo que afecta a los derechos de la Señora Carmen Gabriela Benitez, de conformidad a lo establecido en el Art. 555 del CPC. Es mi voto. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSI. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro Ante mi: <signature>Ante mi</signature> Abogado Julio C. Fajon Martínez Secretario

SENTENCIA NÚMERO: 496. Asunción, 4 de octubre de 2023. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR PARCIALMENTE a la acción de inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia declarar i naplicable el Art. 1 de la Ley N° 3542/08) con relación a las accionantes, señoras RAMONA ANGELICA M ORINIGO DE CARBALLO, EDITH ELIZABETH RUIZ DE LOPEZ, LUZ MARINA CONCEPCION MACIEL DE GOMEZ y AIDA FLO RENTIN BENITEZ. ANOTAR, registrar y notificar. <signature>Gustavo E. Saptander Dans</signature> Ministro <signature>Cesar M. Diesel Junghanns</signature> Ministro CSJ. <signature>Abog. Julio C. Pavon Martinez</signature> Secretario Ante mí: 6