Jurisprudencia CSJ

ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Cuatrocientos noventa y cinco. En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los cuatro días del mes de octubre del año dos mil veintitrés ,estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Exc mos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, VICTOR RIOS OJEDA y GUSTAVO SANTANDER DANS, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente car atulado: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: PROMOVIDA RIGOBERTO AYALA SAAVEDRA C/ EL ART. 5 Y 16 INC. U) Y Z) DE LA LEY N° 2345/2003; EL ART. 1 DE LA LEY N° 4622/2012; ART 2 DEL DECRETO N° 1579/2004 Y E L ART. 1 DE LA LEY 3542/2008 DE FECHA 10/07/2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/03", a fin de r esolver la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor RIGOBERTO AYALA SAAVEDRA, por sus p ropios derechos y bajo patrocinio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTIÓN:** ¿Es procedente la Acción de Inconstitucionalidad deducida? Practicado el sorteo de ley para determin ar el orden de votación, dio el siguiente resultado: DIESEL JUNGHANNS, RÍOS OJEDA y SANTANDER DANS. A la cuestión planteada, el Doctor DIESEL JUNGHANNS dijo: El señor RIGOBERTO AYALA SAAVEDRA, promuev e Acción de inconstitucionalidad contra el Art. 1º de la Ley N° 3542/08 "QUE MODIFICA Y AMPLIA LA LE Y N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PÚBLICO", el Art. 1º de la Ley N° 4622/2012, que modifica el Art. 6 de la Ley N° 2345/03, lo s Arts. 5 y 18 inc. u) y z) de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SIS TEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES" y el Art. 2 del Decreto Reglamentario N° 1579/2004. Consta en autos copia de la Resolución DGJP N° 1883 del 27 de julio de 2009, por la cual se acuerda el Haber de Retiro al accionante, el señor RIGOBERTO AYALA SAAVEDRA. Argumenta que las normas impugnadas vulneran garantías y derechos establecidos en los Arts. 6, 14, 1 02 y 103 de la Constitución Nacional, ello al hacer perder los derechos adquiridos de los jubilados en cuanto a la actualización automática de los haberes, tomando como índice el monto percibido por s u igual en actividad. Solicita se haga lugar a la acción y se declare inaplicable las disposiciones cuestionadas. Gustavo E. Santander Dans Ministro César M. Diesel Junghanns Ministro CSI. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro <img>Stamp: 1894-1994 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 6 4 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 115 116 117 118 119 120 121 122 1 23 124 125 126 127 128 129 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141 142 143 144 145 146 147 1 48 149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 1 73 174 175 176 177 178 179 180 181 182 183 184 185 186 187 188 189 190 191 192 193 194 195 196 197 1 98 199 200 201 202 203 204 205 206 207 208 209 210 211 212 213 214 215 216 217 218 219 220 221 222 2 23 224 225 226 227 228 229 230 231 232 233 234 235 236 237 238 239 240 241 242 243 244 245 246 247 2 48 249 250 251 252 253 254 255 256 257 258 259 260 261 262 263 264 265 266 267 268 269 270 271 272 2 73 274 275 276 277 278 279 280 281 282 283 284 285 286 287 288 289 290 291 292 293 294 295 296 297 2 98 299 300 301 302 303 304 305 306 307 308 309 310 311 312 313 314 315 316 317 318 319 320 321 322 3 23 324 325 326 327 328 329 330 331 332 333 334 335 336 337 338 339 340 341 342 343 344 345 346 347 3 48 349 350 351 352 353 354 355 356 357 358 359 360 361 362 363 364 365 366 367 368 369 370 371 372 3 73 374 375 376 377 378 379 380 381 382 383 384 385 386 387 388 389 390 391 392 393 394 3

En atención a la acción sobrevenida contra la Ley N° 3542 de fecha 26 de junio de 2008, que en su Ar t. 1° dispone: "Modifícase el Art 8 de la Ley N° 2345/2003 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA F ISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO" de la siguiente manera: Art. 8°.- Conf orme lo dispone el Artículo 103 de la Constitución Nacional, todos los beneficios que paga la Direcc ión General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Hacienda se actualizarán anualmente, de of icio, por dicho Ministerio. La tasa de actualización será la variación del Índice de Precios del Con sumidor calculados por el Banco Central del Paraguay, correspondiente al periodo inmediatamente prec edente. Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en este artículo, los beneficios correspondien tes a los programas no contributivos". A fin de esclarecer los conceptos corresponde primeramente traer a colación la disposición constituc ional vinculada al sistema o régimen de Jubilaciones y pensiones del sector público, así tenemos pri ncipalmente el Art. 103 de la Constitución Nacional: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con e se propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control es tatal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Est ado." La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensad o al funcionario público en actividad". En este estado de estudio de la acción de inconstitucionalidad presentada, es dable realizar una bre ve reseña con relación a una cuestión generada como producto de la confusión en materia conceptual e n lo que respecta a la "equiparación" como a la "actualización" de los haberes jubilatorios; cabe ac otar que ambas nociones hacen referencia a circunstancias totalmente dispares. En primer lugar, la "equiparación" salarial es entendida como la percepción igualitaria de la remune ración por igual tarea desarrollada por los trabajadores. Mientras que por otro lado, la "actualización" salarial –a la que hace referencia el Art. 103 in fin e de la CN- se refiere a la igualdad del reajuste de los haberes de los funcionarios activos e inact ivos, Es decir, en lo que respecta a la actualización de los haberes jubilatorios, la Constitución Naciona l en su Art. 103 preceptúa claramente que la Ley garantizará la actualización de los mismos en igual dad de tratamiento con el funcionario público en actividad, quedando el cálculo del porcentaje corre spondiente de la actualización a cargo de la Caja de Jubilaciones pertinente. Ahora bien, del análisis de la acción planteadas tenemos que la Ley N°3542 supedita la actualización a la variación del índice de precios del consumidor calculados por el Banco Central del Paraguay co mo tasa de actualización; la ley puede naturalmente utilizar el IPC calculado por el Banco Central d el Paraguay para la tasa de variación, pero siempre que esta se aplique a todo el universo de los af ectados respetando las desigualdades positivas. 2

**CORTE SUPREMA DE JUSTICIA** ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: PROMOVIDA RIGOBERTO AYALA SAAVEDRA C/ EL ART. 5 Y 16 INC. U) Y Z) DE LA LEY N° 2345/2003; EL ART. 1 DE LA LEY N° 4622/2012; ART 2 DEL DECRETO N° 1579/2004 Y EL ART. 1 DE LA LEY 3542/2008 DE FECHA 10/07/2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/03. AÑO:2019 N°:1350. En nuestra Carta Magna se instituye como una garantía legal la actualización de los haberes jubilato rios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario público en actividad. Por tanto, y en este caso en particular, en cuanto al mecanismo preciso a utilizar la Ley N°3542/2008 no puede bajo ning ún sentido contraponerse a la norma constitucional, pues carecería de absoluta validez conforme a lo dispuesto por el Art. 137 de la CN. Ahora bien, en relación a la impugnación presentada contra el Art. 5 de la Ley N° 2345/03, el cual e stablece que: "La Remuneración Base, para la determinación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últ imos cinco años El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación mediante decreto del Pode r Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible". De las documentaciones agregadas se constata que el recurrente ha adquirido la calidad de jubilado e n el año 2009, en cuanto al mismo considero que la norma transcripta en el párrafo precedente no tra nsgrede normas de rango constitucional. En efecto, el artículo cuestionado establece el plazo o laps o de tiempo a considerar para calcular la remuneración base sobre la cual se otorgarán los respectiv os haberes jubilatorios. Si bien el recurrente ha iniciado sus aportes bajo la vigencia de una ley a nterior, el mismo gozaba de derechos en expectativa, no así de derechos adquiridos, ello debido a qu e la modificación de la ley del régimen de jubilaciones y pensiones sobrevino de manera anterior a l a jubilación del accionante. En cuanto al Art. 2 del Decreto N° 1579/04, es dable considerar que dicha disposición reglamenta el Art. 5 de la Ley N° 2345/03 el cual fuera analizado precedentemente, esta circunstancia conlleva a d eterminar que la disposición impugnada en este punto debe correr igual suerte que el artículo reglam entado analizado en el párrafo anterior. Siguiendo con el análisis de la acción planteada, cabe referir en relación del Art. 1° de la Ley N° 4622/2012 -que modifica el Art. 6 de la Ley N° 2345/03-, y del Art. 18 Inc. u) de la Ley N° 2345/03, el accionante carece de legitimación para peticionar la impugnación de las mencionadas disposicione s, ello debido a que los citados artículos hacen referencia a pensionados en virtud a su condición d e herederos de jubilados, pensionados o retirados; teniendo en cuenta que el accionante es el titula r de los haberes jubilatorios, dichas normativas no son susceptibles de aplicación en relación al mi smo, consecuentemente no le ocasiona agravio alguno. Por otra parte, respecto a la impugnación del A rt. 18 inc. z) de la Ley N° 2345/2003 "Por el cual se deroga cualquier **Gustavo E. Santander Dáns** **Ministro** **Cesar M. Diesel Junghanns** **Ministro CSJ.** **Dr. Victor Rios Ojeda** **Ministro** Abogado Julio C. Fayón Martínez Secretario 3

otra disposición legal que se oponga a lo establecido en esta Ley"; se advierte que la parte acciona nte no expone ni individualiza cual es la disposición normativa que pretende reivindicar en este pun to, la misma solo se limita a realizar una impugnación genérica de la mencionada disposición, esta c ircunstancia impide su consideración por esta Magistratura, que de ninguna manera puede suplir por i nferencia la omisión apuntada. Conforme a lo precedentemente expuesto, visto el Dictamen de la Fiscalía General del Estado, opino q ue corresponde hacer lugar parcialmente a la presente Acción de Inconstitucionalidad y consecuencia declarar la inaplicabilidad del Art. 1 de la Ley N° 3542/08 en relación al señor RIGOBERTO AYALA SAA VEDRA, ello de conformidad a lo establecido por el Art. 555 del C.P.C. ES MI VOTO. A su turno, el Doctor RIOS OJEDA dijo: El señor Rigoberto Ayala Saavedra, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado, se presenta a promover Acción de Inconstitucionalidad contra los Arts. N° 5 y 18 Inc. u) y z") de la Ley 2345/2003, el Art. 1º de la Ley 4622/2012, el Art. 2º del Decreto N° 1579/2004 y el Art. 1º de la Ley 3541/2008, que modifica el Art. 8 de la Ley 2345/2003. Acompaña debidamente los documentos que acreditan su calidad de jubilado de la Policía Nacional, según Resolu ción N° 1883 del 27 de junio de 2009, dictada por la Dirección General de Jubilaciones y Pensiones. Alega que se encuentran vulnerados los Artículos 46, 103 y 137 de la Constitución Nacional. Con relación a la acción de inconstitucionalidad promovida contra el Art. 5 de la Ley N° 2345/2003 v emos que el citado artículo dispone: "La Remuneración Base, para la determinación de las jubilacione s, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles per cibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de cálculo estará sujeto a reglamentación m ediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneraci ón imponible". Las jubilaciones deben cumplir un rol sustitutivo de las remuneraciones en actividad. Por ello, debe existir un necesario equilibrio entre las remuneraciones de quienes se encuentren en actividad y lo s haberes de la clase privada, ya que la jubilación constituye una consecuencia de la remuneración q ue percibía el beneficiario como contraprestación de su actividad laboral una vez cesada ésta y como débito de la comunidad por tal servicio. Dicho de otro modo, el conveniente haber jubilatorio solo se haya cumplido cuando el jubilado conserva una situación patrimonial equivalente a la que le habrí a correspondido gozar en caso de continuar en actividad. Las políticas salariales del Estado no debe n derivar en modificaciones sustanciales del haber jubilatorio, que signifiquen una retrogradación e n la condición de los pasivos, por lo que es inconstitucional que el Estado cause un menoscabo patri monial a las acreencias previsionales, privándolas de un beneficio legalmente acordado. De ahí que la aplicación del Art 5º de la Ley N° 2345/03 efectivamente agravia al accionante Rigober to Ayala Saavedra, ya que esta disposición legal contraviene principios constitucionales establecido s en los Arts. 14 (Irretroactividad de la ley), 46 (Igualdad de las Personas) y 103 (Régimen de Jubi laciones de los Funcionarios Públicos) de la Carta Magna, por impedirle un haber jubilatorio digno q ue le garantice un nivel de vida óptimo y básico, por lo que corresponde se declare su inconstitucio nalidad e inaplicabilidad respecto del accionante. En el análisis del Art. 18 Inc. "u" de la Ley 2345/2003 se observa que dicho inciso deroga el artícu lo 92 de la ley 222/92 "ORGANICA DE LA POLICIA NACIONAL"; el

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: PROMOVIDA RIGOBERTO AYALA SAAVEDRA C/ EL ART. 5 Y 16 INC. U) Y Z) DE LA LEY N° 2345/2003; EL ART. 1 DE LA LEY N° 4622/2012; ART 2 DEL DECRETO N° 1579/2004 Y EL ART. 1 DE LA LEY 3542/2008 DE FECHA 10/07/2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/03. AÑO:2019 N°:1350. artículo derogado no se aplica al accionante, quien es jubilado y no heredero, por lo que respecto d el mismo la acción debe ser rechazada. Con relación al Art. 18 Inc. Z" (II) de la Ley N° 2345/03 que deroga cualquier otra disposición lega l que se oponga a lo establecido en la Ley en cuestión, contraviene principios establecidos en los A rts. 14, 46 y 103 de la Constitución Nacional, por lo que respecto del mismo debe admitirse la acció n de inconstitucionalidad. En cuanto al Artículo 1° de la Ley N° 3542/08 vemos que si bien el artículo citado modifica el Art. 8º de la Ley N° 2345/03, la modificación introducida no altera en lo sustancial la norma anterior, y a que sigue manteniendo el criterio de que la actualización de los haberes jubilatorios se realizará en base a la variación del Índice de Precios del Consumidor (IPC), es decir, persiste la situación inconstitucional hasta la fecha porque el Art. 103 de la Constitución Nacional establece claramente que la actualización de los haberes jubilatorios debe ser en igual tratamiento dispensado al funcion ario público en actividad. Por tanto, ni la ley, en este caso la Ley N° 3542/08, ni la Resolución reglamentaria que dicte el Po der Ejecutivo relacionado con "...el mecanismo preciso a utilizar", pueden oponerse a lo establecido en la norma constitucional trascrita, porque carecerían de validez (Art. 137 C.N.). Corresponde sea declarada la inconstitucionalidad del Artículo 1° de la Ley N° 3542/08, respecto del accionante. En el análisis de la acción de inconstitucionalidad planteada contra el Art. 2º del Decreto 1579/04, al reglamentar el Art. 5 de la Ley 2345/03, debe seguir su misma suerte y, en consecuencia, debe se r declarado inaplicable al accionante. En cuanto al Art. 1° de la Ley 4622/2012, vemos que el mismo no afecta al accionante quien es jubila do y no heredero, por lo que respecto del mismo la acción debe ser rechazada. En conclusión, conforme a las manifestaciones vertidas considero que debe hacerse lugar parcialmente a la acción de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad e inaplica bilidad de los Arts. 5° y 18º Inc. z') de la Ley N° 2345/2003, del Art. 2º del Decreto 1579/04 y del Art. 1° de la Ley de la Ley 3542/08 respecto del accionante señor Rigoberto Ayala Saavedra. ES MI V OTO. A su turno, el Doctor SANTANDER DANS dijo: Es oportuno hacer constar que estos autos fueron puestos a mi consideración en fecha 14/04/23 y he procedido a emitir mi voto en fecha 02/05/23. El señor RIGOBERTO AYALA SAAVEDRA, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra los Arts. 5 y 18 i nciso u) y z) de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILAC IONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", el Art. 1 de la Ley N° 4622/2012, el Art. 2 del Decreto N° 15 79-2004 "POR EL CUAL SE REGLAMENTA LA LEY N 2345/2003" y el Art. 1 de la Ley N° 3542/2008. Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro <signature>Signature of Gustavo E. Santander Dans</signature> <signature>Signature of Cesar M. Diesel Junghanns</signature> <signature>Signature of Dr. Victor Rios Ojeda</signature> Aprobado por Julio C. Pavon Martinez Secretario

Obra en autos la constancia que el accionante tiene la calidad de retirado como efectivo de la Polic ía Nacional, conforme a la Resolución DGJP N° 1883 del 27 de julio de 2009. El recurrente sostiene que las disposiciones objetadas vulneran los Arts. 6, 14,102 y 103 de la Cons titución Nacional, al hacer una discriminación humillante con respecto al personal en actividad. En relación al Art. 5 de la Ley N° 2345/2003, el mismo establece: "La Remuneración Base, para la det erminación de las jubilaciones, pensiones y haberes de retiro, se calculará como el promedio de las remuneraciones imponibles percibidas durante los últimos cinco años. El procedimiento de cálculo est ará sujeto a reglamentación mediante decreto del Poder Ejecutivo, y deberá tener en cuenta el cambio en el concepto de remuneración imponible". Considero que en el caso particular no existe actualment e vulneración constitucional, debido a que mediante la vigencia de la Ley N° 4670/2012 los agravios eventualmente sufridos fueron reparados por la entrada en vigencia de la citada ley, la cual es de c arácter similar a la que regía antes de estar vigente la Ley N° 2345/2003. En cuanto al punto, el ar tículo 12 de la nueva Ley establece: "Los componentes de la Fuerzas Públicas que se encuentren en si tuación de retiro percibirán sus haberes equiparados con el sueldo del que está en actividad y en co rrespondencia al grado jerárquico que ostentaba al momento de su retiro, respetándose los derechos a dquiridos en cuanto al haber jubilatorio se refiere y al tiempo de servicio prestado, ajustándose es trictamente a lo establecido en los decretos y resoluciones que acordaron el pase a retiro en cada c aso". En lo tocante al Art. 1 de la Ley N° 4622/2012 el mismo modifica el Art. 6 de la Ley N° 2345/03, que regula el derecho a pensión de los herederos. Es por ello que al ser el accionante un personal poli cial en situación de retiro, la disposición cuestionada no afecta sus derechos, por lo que no corres ponde ingresar al estudio, ya que la Corte Suprema de Justicia solo puede pronunciarse en cuestiones puestas en crisis que vulnere los derechos de los accionantes. Con respecto al Art. 1 de la Ley N° 3542/2008, el mismo modificó al Art. 8 de la Ley N° 2345/2003, s in embargo, las objeciones hechas con relación a esta disposición quedan subsanadas mediante la vige ncia de la Ley N° 4670/2012, a la cual nos hemos referido al realizar el análisis de inconstituciona lidad del Art 5 de la Ley N° 2345/2003. Respecto a las objeciones hechas al Art. 18 inciso u) de la Ley N° 2345/03, la disposición derogada regula también sobre las pensiones, por lo que caben aquí las mismas consideraciones hechas al trata r el Art.1 de la Ley N° 4622/2012 que modifica el Art. 6 de la Ley N° 2345/03. En relación al inciso z) del citado artículo el recurrente tan solo se limita a objetarlo sin fundamentar su agravio, raz ón por la cual no corresponde el estudio. Finalmente, en lo que hace al Art. 2 del Decreto N° 1579/04, al ser el mismo reglamentario del Art. 5 de la Ley N° 2345/2003 el mismo debe seguir igual suerte, es decir, debe ser rechazado. Por las consideraciones hechas precedentemente, y visto el Dictamen de la Fiscalía General del Estad o, opino que no corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida. ES MI VOTO. 6

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: PROMOVIDA RIGOBERTO AYALA SAAVEDRA C/ EL ART. 5 Y 16 INC. U) Y Z) DE LA LEY N° 2345/2003; EL ART. 1 DE LA LEY N° 4622/2012; ART 2 DEL DECRETO N° 1579/2004 Y EL ART. 1 DE LA LEY 3542/2008 DE FECHA 10/07/2008 QUE MODIF. EL ART. 8 DE LA LEY 2345/03. AÑO: 2019 N°:1350. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro Ante mí: SENTENCIA NÚMERO: 495. Asunción, 4 de octubre de 2023. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la excelentísima CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: HACER LUGAR parcialmente a la Acción de Inconstitucionalidad promovida y, en consecuencia, declarar la inaplicabilidad del Art. 1 de la Ley N° 3542/08 en relación al señor RIGOBERTO AYALA SAAVEDRA, el lo de conformidad a lo establecido por el Art. 555 del C.P.C. ANOTAR, registrar y notificar. Ante mí: 7