Jurisprudencia CSJ

ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Cuatrocientos noventa y tres. En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los cuatro días del mes de octubre del año dos mil veintitrés, estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Exc mos. Señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR DIESEL JUNGHANNS, VICTOR RIOS OJEDA y GUSTAVO SANTANDER DANS, ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al acuerdo el expediente car atulado: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR PEDRO BAEZ BUSSE C/ LA LEY N° 4252 QUE MODIF. EL ART. 3, 9, 10 DE LA LEY N° 2345/2003", a fin de resolver la acción de inconstitucionalidad promo vida por la Abogada Laura Raquel Diarte Funes en nombre y representación del Señor PEDRO BAEZ BUSSE. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTIÓN:** ¿Es procedente la acción de inconstitucionalidad deducida? A la cuestión planteada, el **Doctor CÉSAR DIESEL JUNGHANNS** dijo: La Abg. Laura Raquel Diarte Fune s, en representación del señor PEDRO BAEZ BUSSE, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el A rt. 1 de la Ley N° 4252/2010, que modifica los artículos 3, 9 y 10 de la Ley N° 2345/2003 "DE REFORM A Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", espec íficamente contra la parte que modifica el Art. 9 de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO". Refiere que los artículos impugnados por medio de esta acción de inconstitucionalidad infringen disp osiciones contenidas en los Arts. 1, 4, 9, 25, 26, 46, 47, 57, 86, 88, 101 y 102 de la Constitución Nacional. Consta en autos copia de la documentación que acredita que el recurrente reviste la calidad de funci onario de la Administración Pública, no obstante, de acuerdo a la copia del documento de identidad o brante en autos se evidencia que el mismo a la fecha del pronunciamiento de esta Magistratura contar ía con setenta y un años de edad, por ende, podría ser susceptible de aplicación de la disposición r ecurrida, es así que se hace imperioso el estudio de la acción planteada. El agravio presentado en autos se vincula al Art. 1 de la Ley 4252/10 en la parte que modifica el Ar t 9 de la Ley N° 2345/03, dicho agravio hace exclusiva referencia al límite de edad establecido para el ejercicio de la función pública. El marco normativo que fuera impugnado estipula expresamente cuanto sigue: Art. 1 (Art. 9º) El aportante que complete 62 (sesenta y dos) años de edad y que cuente con al menos 20 (veinte) años de servicio, tendrá derecho a la jubilación ordinaria El monto de la Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Sunghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro

jubilación ordinaria se calculará, multiplicando la Tasa de Sustitución (valor del primer pago en co ncepto de jubilación o pensión como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, ta l como se la define en el Artículo 5º de esta Ley. La Tasa de Sustitución será del 47% (cuarenta y s iete por ciento) para una antigüedad de 20 (veinte) años y aumentará 2,7 (dos coma siete) puntos por centuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100% (cien por ciento). Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria, sea ella la ordinaria o la extra ordinaria. Todos los funcionarios que fueron afectados por el Artículo 9º de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SO STENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", tendrán dere cho a una jubilación cuyo monto será establecido por el sistema previsto en el párrafo anterior, per o en ningún caso podrá ser inferior al 40% (cuarenta por ciento) del salario mínimo legal vigente pa ra actividades diversas no especificadas, partir de la fecha de la promulgación de la presente Ley. Aquellos que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilació n, aun apelando a los derechos que le otorga la Ley N° 3856/09 "QUE ESTABLECE LA ACUMULACIÓN DEL TIE MPO DE SERVICIOS EN LAS CAJAS DEL SISTEMA DE JUBILACIÓN Y PENSIÓN PARAGUAYO, Y DEROGA EL ARTICULO 10 7 DE LA LEY N° 1626/00 "DE LA FUNCIÓN PUBLICA" podrán solicitar la devolución del 90% (noventa por c iento) de sus aportes realizados, ajustados por la variación del índice de Precios al Consumidor (IP C) del Banco Central del Paraguay. A fin de aclarar los conceptos corresponde primeramente traer a colación la disposición constitucion al vinculada al sistema o régimen de Jubilaciones y pensiones del sector público, así tenemos princi palmente al Art. 103 de la Constitución Nacional: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con es e propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control est atal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Esta do." La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensad o al funcionario público en actividad". En atención al artículo constitucional transcrito precedentemente, se advierte que la propia Ley Fun damental delega al Poder Legislativo la facultad de regular el sistema jubilatorio, así, lo relativo a dicha materia se constituye en lo que se denomina como reserva de ley. Con relación al límite de edad establecido para el ejercicio de la función pública, diseñado en el a rtículo impugnado, tal y como lo hemos señalado, se encuentra dentro de las atribuciones constitucio nalmente otorgadas en virtud al Principio de Reserva de Ley. Este principio es definido por Miguel C arbonell como "la remisión que hace normalmente la Constitución y de forma excepcional la ley, para que sea una ley y no otra norma jurídica la que regule determinada materia. En otras palabras, se es tá frente a una reserva de ley cuando, por voluntad del constituyente o por decisión del legislador, tiene que ser una ley en sentido formal la que regule un sector concreto del ordenamiento jurídico" , reserva que puede ser absoluta o relativa según los términos que utilice el texto constitucional a l referirse a ella. En nuestro caso, vemos que la Constitución en el artículo 103 no establece límit e alguno en la materia, ni especifica cuáles serán los aspectos jubilatorios reglados por ley, lo qu e significa que la reserva de ley es absoluta, en otras palabras, la Constitución entrega la potesta d de creación, modificación, derogación y limitación de todos los aspectos jubilatorios a la ley. En tal sentido, la edad para fijada para régimen jubilatorio se encuentra establecida 2

**ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD** **PROMOVIDA POR PEDRO BAEZ BUSSE C/ LA LEY N° 4252 QUE MODIF. EL ART. 3, 9, 10 DE LA LEY N° 2345/200 3- EXPTE. N°:956 AÑO:2019.** En virtud a las peticiones con las que cuenta el Congreso por delegación constitucional, lo que equi vale a decir que la disposición en la parte que fuera cuestionada por el accionante no es contrario a lo que dispone el 103 de la Ley Fundamental, sino que es consecuencia directa de su cumplimiento, por lo que mal podría declarárselo inconstitucional. Particularmente considero que no puede entenderse como contrario a preceptos constitucionales, ello debido a la potestad constitucional conferida al Poder Administrador para señalar o fijar la edad en la cual el funcionario debiera jubilarse. Es decir, dentro de las facultades regladas a la Administ ración se subsume la de indicar el tope máximo para ejercer una función pública. Conforme a las circunstancias precedentemente descritas, visto el Dictamen de la Fiscalía General de l Estado, opino que no corresponde hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovida por el señor PEDRO BAEZ BUSSE. **ES MI VOTO**. A su turno, el **Doctor RIOS OJEDA** dijo: 1.- La Abg. Laura Raquel Diarte Funes con Mat. CSJ N° 26378 en nombre y representación del Sr. PEDRO BAEZ BUSSE según testimonio de poder que se acompaña, en su calidad de funcionario del Instituto Na cional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT), se presenta a promover Acción de Inconstituciona lidad contra el **Artículo 1 de la Ley N° 4252/10 "QUE MODIFICA LOS ARTÍCULOS 3, 9 Y 10 DE LA LEY N° 2.343/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SEC TOR PUBLICO" en lo que respecta a la modificación del Artículo 9 de la Ley N° 2.345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", conforme se desprende del escrito inicial de presentación de la acción**. 2.- Alega el accionante que su mandante ingresó a la función pública como funcionario permanente del Instituto de Bienestar Rural (IBR) por Resolución N° 302 del 27 de agosto de 1978, hoy día denomina do Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT). Refiere que la norma impugnada co nculca los Arts. 1, 6, 46, 47, 86, 88, 101, 102, 103 y 256 de la Constitución Nacional. Arguye que e l Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT) ha notificado a varios funcionarios en servicio activo que quienes han cumplido 65 años de edad deben dar cumplimiento a la Ley N° 4252 /2010 y les ha emplazado para que procedan a presentar a la Dirección General de Gestión y Desarroll o de Personas el formulario de renuncia a la función pública para acogerse a la jubilación automátic a y obligatoria del funcionario público. 3.- Sigue refiriendo que la ley impugnada pone término a la relación laboral en forma automática, de jándolo en la calle sin trabajo, sin salario y la inhabilitación de trabajar en la función pública. Asimismo dicha norma es discriminatoria al eliminar injusta y arbitrariamente la trayectoria del fun cionario público al llegar a cierta edad, lo que también implica un menoscabo a los ingresos que per cibe para su sustento y el de su familia. 4.- Examinadas las instrumentales obrantes en autos, y considerando la inminente aplicación de la Le y N° 4252/10 al señor PEDRO BAEZ BUSSE, procederá al estudio de esta acción en los siguientes términ os: **Gustavo E. Santander Dans** Ministro **Cesar M. Diesel Junghanns** Ministro CSJ. **Dr. Víctor Rios Ojeda** Ministro **Julio C. Pavón Martínez** Secretario

5.- Nuestra Constitución Nacional contempla un alto contenido humanista y un pleno reconocimiento de los derechos fundamentales de la persona. En su preámbulo reza: "El pueblo paraguayo, por medio de sus legítimos representantes reunidos en Convención Nacional Constituyente, invocando a Dios, recono ciendo la dignidad humana (...)" Para garantizar a la persona su dignidad humana, nuestra Ley Fundam ental establece el sistema obligatorio e integral de seguridad social (Artículo 95), abarcando "toda s" las cuestiones en esa materia, entre las que se encuentra la "jubilación", como derecho fundament al en la vida del trabajador. 6.- Conforme a las letras de nuestra Constitución, fueron suscritos y ratificados, por nuestro país, innumerables instrumentos de orden internacional sobre seguridad social, entre los que podemos menc ionar: la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Debe res del Hombre, el "PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS SOCIALES Y CULTURALES" los convenios de la OIT (en especial el 102, de norma mínima de seguridad social), el Convenio Multilateral de Seg uridad Social del Mercado Común Del Sur - Mercosur, Convenio Multilateral Iberoamericano de Segurida d Social, así como convenios bilaterales de seguridad social, que tienden a reconocer la seguridad s ocial como un derecho humano, con cobertura universal. 7.- En aras de facilitar la vigencia del derecho a la seguridad social reconocido a nivel nacional e internacional, el legislador ha incorporado al patrimonio de aquellos trabajadores y funcionarios p úblicos, que prestan sus servicios en el sector público, el "derecho a la jubilación", en virtud al mandato expreso de la Ley N° 2345/03 y su modificatoria: Ley N° 4252/10. Ellas facultan al Poder Adm inistrador, como órgano operativo de los beneficios sociales, para proceder a jubilar a los funciona rios públicos que efectivamente han cumplido los requisitos legales para el efecto, entre los que se encuentra la edad. Situación ésta que agravia al accionante en razón de que la norma que impugna es tablece que "Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria". 8. Ahora bien, siendo el derecho de acceso a la jubilación un derecho social, estructurado como dere cho programático, su operatividad se encuentra supeditada a la "libre configuración" del legislador. Así, en el razonamiento de que el constituyente otorgó al legislador la atribución de dictar la nor mativa impugnada, estableciendo éste la edad que debiera alcanzar el funcionario para acceder a los beneficios jubilatorios, entiendo que ha actuado disponiendo sobre la materia que la Constitución le reservó, con la libertad que ella misma le otorgó, razón por la cual, esta Corte no puede satisface r la pretensión del accionante, pues de hacerlo estaría invadiendo injustificadamente el ámbito deci sorio establecido constitucionalmente a favor de un Poder del Estado, en este caso, a favor del Pode r Legislativo. 9.- Nuestra Constitución en su Artículo 103.- "DEL REGIMEN DE JUBILACIONES", no fija una edad en la cual el funcionario público debiera jubilarse, tampoco establece parámetros para calcularla, lo que nos lleva a concluir que ha conferido al legislador la facultad de acordarla, manteniendo éste la au toridad y competencia exclusiva para conocer y avanzar sobre la función encomendada. Por lo que mal podríamos tachar a la norma impugnada de violatoria del mandato constitucional. 10.- Además, debemos considerar que el límite de edad, dispuesto por la norma impugnada, implica una actuación que promueve el derecho al trabajo a favor de nuevas generaciones. Entiendo que dicha lim itación, tiende más bien a posibilitar el legítimo acceso al empleo público a favor de las nuevas ge neraciones que ya enfrentan actualmente problemas relevantes de acceso al mercado laboral, por motiv o de la contracción de la economía y por ende del Presupuesto General de la Nación, que como consecu encia directa genera el descenso de la oferta de empleo en el sector público, todo esto por causas a jenas a quienes desean acceder a un puesto de trabajo como empleado público. 4

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR PEDRO BAEZ BUSSE C/ LA LEY N° 4252 QUE MODIF. EL ART. 3 , 9, 10 DE LA LEY N° 2345/2003- EXPTE. N°:956 AÑO:2019. RECEBIDO 10-07-2023 La Constitución obliga al Estado a promover políticas que tiendan al pleno empleo (Artículo 87) y co nsagra el derecho de todo paraguayo a ocupar funciones y empleos públicos (Artículo 101), en un régi men uniforme y dentro de los límites establecidos por la ley (Artículo 102). La norma atacada, al li mitar la edad para el acceso a los beneficios jubilatorios, está intentando alcanzar un punto de equ ilibrio entre los derechos de ambos grupos: los que acceden a la jubilación por haber cumplido su ci clo de trabajo para con el Estado y los que desean acceder legalmente al empleo público. Así, la nor ma impugnada garantiza tanto el derecho a la jubilación, como también el derecho al trabajo. 12. La medida impugnada responde a un interés social, por lo que no podríamos calificarla de desmedi da, arbitraria o infundada. Ella no resulta irracional en el entendimiento de que uno de los fines d el Estado es hacer efectivo el derecho de todo paraguayo de acceder a cargos en la Administración Pú blica. 13. Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde RECHAZAR la presente Acción de Inco nstitucionalidad. Levantar la medida cautelar dispuesta en autos por A.I.N° 1567 del 21 de agosto de 2019. ES MI VOTO. A su turno, el Doctor SANTANDER DANS, dijo: Es oportuno hacer constar que estos autos fueron puestos a mi consideración en fecha 20/04/23 y procedo a emitir mi voto en fecha 02/05/23. A la cuestión planteada, se presenta la Abg. Laura Raquel Diarte Funes con Mat. CSJ N° 26378 en nomb re y representación del Sr. PEDRO BAEZ BUSSE a promover acción de inconstitucionalidad contra el Art . 1 de la Ley N° 4252/10 "Que modifica los Arts. 3° 9° y 10° de la Ley 2345/03 De Reforma y Sostenib ilidad de la Caja Fiscal Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público". Sostiene el accionante que los artículos impugnados infringen las disposiciones contenidas en los Ar ts. 1, 4, 9, 25, 26, 46, 47, 57, 86, 88, 101, y 102 de la Constitución Nacional. De los argumentos e xpuestos en el escrito se verifica que los mismos hacen exclusiva referencia al límite de edad para el ejercicio de la función pública, el cual se encuentra contemplado en el Art. 1 de la Ley 4252/10 en lo concerniente a la modificación del Art. 9 de la Ley N° 2345/03. El Art. 1 de la Ley 4252/10 en lo pertinente dispone: "Art. 9° El aportante que complete 62 (sesenta y dos) años de edad y que cuente con al menos 20 (veinte) años de servicio, tendrá derecho a la jub ilación ordinaria. El monto de la jubilación ordinaria se calculará, multiplicando la Tasa de Sustit ución (valor del primer pago en concepto de jubilación o pensión como proporción de la remuneración base) por la Remuneración Base, tal como se define en el Articulo 5° de esta Ley. La Tasa de Sustitu ción será del 47% (cuarenta y siete por ciento) para una antigüedad de 20 (veinte) años y aumentará 2,7 (dos coma siete) puntos porcentuales por cada año de servicio adicional hasta un tope del 100% ( cien por ciento). Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria, s ea ella la ordinaria o la extraordinaria. Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghans Ministro CSJ. Dr. Víctor Ríos Ojeda Ministro Abogado: Gustavo Manuel Secretario

Todos los funcionarios que fueron afectados por el Artículo 9° de la Ley N° 2345/03 "DE REFORMA Y SO STENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", tendrán dere cho a una jubilación cuyo monto será establecido por el sistema previsto en el párrafo anterior, per o en ningún caso podrá ser inferior al 40% (cuarenta por ciento) del salario mínimo legal vigente pa ra actividades diversas no especificadas, a partir de la fecha de la promulgación de la presente Ley . Aquellos que se retiren de la función pública sin reunir los requisitos para acceder a una jubilació n, aun apelando a las derechos que le otorga la Ley N° 3856/09 "QUE ESTABLECE LA ACUMULACION DEL TIE MPO DE SERVICIOS EN LAS CAJAS DEL SISTEMA DE JUBILACION Y PENSION PARAGUAYO, Y DEROGA EL ARTICULO 10 7 DE LA LEY N° 1626/00 DE LA FUNCION PUBLICA", podrán solicitar la devolución del 90% (noventa por c iento) de sus aportes realizados, ajustados por la variación del Índice de Precios al Consumidor (IP C) del Banco Central del Paraguay. Ahora bien, corresponde traer a colación la disposición vinculada al sistema o régimen de jubilacion es y pensiones del sector público, así tenemos que el Art. 103 de la Constitución Nacional dispone: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de las empleados públicos, atendiendo a que los organismos autárquicos creados con es e propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control est atal. Participarán del mismo régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Esta do. La ley garantizará la actualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensad o al funcionario público en actividad". El artículo constitucional transcripto precedentemente, contempla el derecho de acceso a la jubilaci ón y, al respecto, delega al legislador - en virtud al principio de reserva de ley- la facultad de r egular todo lo concerniente al sistema jubilatorio. El principio mencionado, según los términos que utilice el texto constitucional puede ser absoluto o relativo y, en este sentido el Art. 103 de la C .N. no indica una edad en la cual el funcionario público debiera jubilarse, por lo cual, la reserva de ley es absoluta. En otros términos, el órgano legislador por disposición constitucional cuenta co n la atribución de regular este y otros aspectos referentes al sistema jubilatorio, por lo que siend o el acto normativo impugnado consecuencia de la facultad delegada no se verifica vulneración consti tucional alguna. En consecuencia, en atención a las consideraciones que anteceden, visto el Dictamen de la Fiscalía G eneral del Estado, opino que no corresponde hacer lugar a la Acción de Inconstitucionalidad promovid a por el Señor PEDRO BAEZ BUSSE. En consecuencia, ordenar el levantamiento de la medida cautelar dis puesta por el A.I.N°1567 de fecha 21 de agosto de 2019. ES MI VOTO. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mí, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: <signature>Gustavo E. Santander Dans</signature> Ministro <signature>Cesar M. Diesel Jungman</signature> Ministro CSJ. <signature>Dr. Victor Rios Ojeda</signature> Ministro Ante mi: 6

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR PEDRO BAEZ BUSSE C/LA LEY N° 4252 QUE MODIF. EL ART. 3, 9, 10 DE LA LEY N° 2345/2003- EXPTE. N°:956 AÑO:2019. SENTENCIA NÚMERO: 493 Asunción, 4 de octubre de 2.023- VISTOS: Los méritos del Acuerdo que antecede, la excelentísima CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: NO HACER LUGAR a la Acción de Inconstitucionalidad, promovida por la abogada Laura Raquel Diarte Fun es, en representación del señor PEDRO BAEZ BUSSE, de conformidad a lo establecido en el exordio de l a presente Resolución. ORDENAR el levantamiento de la Medida de Suspensión de Efectos, dispuesta por A. I. N° 1567 de fecha 21 de agosto de 2019, dictada por esta Sala. ANOTAR, registrar y notificar. Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro Ante mí: Abogado Julio L. Fayon Martínez Secretario SECRETARÍA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA