Jurisprudencia CSJ

ACUERDO Y SENTENCIA NÚMERO: Cuatrocientos sesenta y cuatro. En la Ciudad de Asunción, Capital de la República del Paraguay, a los veintiún días del mes de septi embre , del año dos mil veintitrés estando en la Sala de Acuerdos de la Corte Suprema de Justicia, los Excmos. señores Ministros de la Sala Constitucional, Doctores CÉSAR MANUEL DIESEL JUNGHANNS, VÍCTOR RÍOS OJEDA y GUSTAVO SANTANDER D ANS, Ante mí, el Secretario autorizante, se trajo al Acuerdo el expediente caratulado: ACCIÓN DE INC ONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR ANTONIO DE JESÚS GUANES BRITEZ C/ ART. 1° DE LA LEY N°4252/2010, a f in de resolver la acción de inconstitucionalidad promovida por el señor ANTONIO DE JESÚS GUANES BRIT EZ, por sus propios derechos y bajo patrocinio de Abogado. Previo estudio de los antecedentes del caso, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, reso lvió plantear y votar la siguiente: **CUESTION:** ¿Es procedente el recurso de aclaratoria interpuesto? A la cuestión planteada, el Doctor DIESEL JUNGHANNS, dijo:Se impugna de inconstitucionalidad el Art. 1° de la Ley N° 4252/2010, que modifica los artículos 3, 9 y 10 de la Ley N° 2345/2003 "De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fiscal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público" Debe pun tualizarse que, ante la pluralidad de disposiciones modificadas por la norma impugnada, los agravios de la accionante se ciñen exclusivamente a la modificación normativa del artículo 9° de la Ley N° 2 345/2003; concretamente, en lo atinente a la jubilación obligatoria por edad, según se desprende de los términos en que se planteó esta acción. Hecha esta aclaración, como punto de partida del enjuiciamiento de constitucionalidad que nos ocupa, debe señalarse que nuestra Constitución, en su artículo 1° define a la República del Paraguay, como : "...un Estado social de derecho, unitario, indivisible y descentralizado que adopta para su gobier no la democracia representativa, participativa y pluralista, fundada en el reconocimiento de la dign idad humana". En el mismo contexto, el artículo 3° dispone: "El gobierno es ejercido por los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial en un sistema de separación, equilibrio, coordinación y reciprocó control. Ninguno de estos poderes puede atribuirse, ni otorgar a otro ni a persona alguna, individu al o colectiva, facultades extraordinarias o la suma del Poder Público. La dictadura está fuera de l a ley". Todas estas características tienen importantes derivaciones en los institutos que crea la mi sma Constitución, en sus atribuciones y deberes, en su finalidad y modo de funcionamiento. Como se mencionó supra, los tres poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) tienen el mi smo rango y el equilibrio entre ellos se da a través de un sistema de frenos y contrapesos, que en c onjunto garantizan la funcionalidad del sistema, el imperio de un Estado de Derecho y la vigencia de las libertades fundamentales. Ninguno de ellos está subordinado a otro poder u órgano estatal, pero tienen una necesaria interdependencia a nivel funcional. En ese orden, existen ciertas atribuciones y competencias específicas, asignadas algunas por la Constitución, en forma exclusiva y excluyente y que, por ello, constituyen su zona de reserva, vedada de la posibilidad de que otros poderes u órg anos estatales se inmiscuyan en ella o pretendan ejercer esas atribuciones y competencias exclusivas . Así, dentro de nuestro régimen constitucional, constituyen zonas de reserva: a) del Poder Legislativ o, entre otras: los deberes y atribuciones mencionados en el Art.202 CN, la formación y sanción de l as leyes (Art. 203 CN), el juicio político (Art.225 CN), la designación de sus autoridades y emplead os (Art.200 CN), la citación e interpelación (Art.193 CN), el voto de censura (Art.194 CN); b) del P oder Ejecutivo, entre otras son las mencionadas en el **Abogado Julio C. Pavón** Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Victor Rios Ojeda Ministro

Art. 238 CN, tales como dirigir la administración general del país, dirigir el manejo de las relacio nes exteriores de la república, nombrar y remover a los ministros del Poder Ejecutivo; y, c) con res pecto al *Poder Judicial*, básicamente la función jurisdiccional, es decir, de juzgar y de administr ar justicia, con la significación y el alcance de resolver (conocer y juzgar) los conflictos jurídic os suscitados entre dos o más personas naturales o jurídicas, mediante el dictado de una norma juríd ica específica (sentencia definitiva) con imperio decisorio y obligatorio. En ese orden, por expreso mandato de la Constitución, la facultad de regular el régimen jubilatorio es delegada al Congreso, según el Art. 103 de la Carta Magna, que dice: "Dentro del sistema nacional de seguridad social, la ley regulará el régimen de jubilaciones de los funcionarios y de los emplea dos públicos", atendiendo a que los organismos autárquicos creados con ese propósito acuerden a los aportantes y jubilados la administración de dichos entes bajo control estatal. Participarán del mism o régimen todos los que, bajo cualquier título, presten servicios al Estado. La ley garantizará la a ctualización de los haberes jubilatorios en igualdad de tratamiento dispensado al funcionario públic o en actividad" (el subrayado es mío). En consecuencia a tenor de la norma constitucional arriba transcripta, todo lo concerniente al siste ma jubilatorio es materia delegada al Poder Legislativo, sin excepciones, en virtud del Principio de Reserva de Ley. De ello se deduce que, en cuanto al tema que se analiza en el *sub examine*, la det erminación de la edad jubilatoria establecida en el Art. 9 de Ley N°2345/03, modificado por la Ley N °4252/10, queda circunscripta en la referida facultad, atribuida constitucionalmente al Poder Legisl ativo, por lo que no puede considerarse que el Congreso, al regular por ley tal cuestión, haya trans gredido disposiciones de la Carta Magna. Si bien la Corte Suprema de Justicia, a través de la Sala Constitucional, se erige en la instancia d e control, desde la óptica constitucional, del ejercicio de las facultades otorgadas a los demás pod eres del Estado, como consecuencia del ya señalado principio de separación de poderes, existe un deb er de respeto y de no intrusión entre los poderes públicos, derivado de las competencias reservadas de cada uno de ellos, que deben ser respetadas mutuamente, dentro de los límites establecidos por la Carta Magna. En esa línea, el Poder Legislativo goza de un margen de apreciación acerca de la idone idad y utilidad de la adopción de una u otra fórmula normativa, que escapa al control de esta Sala C onstitucional, en tanto ello no conlleve una ostensible conclusión de la Supremacía de la Constituci ón. Puede considerarse injusta o no una disposición normativa o reglamentaria, lo que no significa q ue la misma sea contraria a una disposición constitucional, que amerite declarar la inconstitucional idad del alcance de la misma, por arbitrariedad u otros fundamentos. Es por ello que el beneficiario de una jubilación otorgada por Ley, no puede, sin incurrir en una ac titud injusta, reclamar la permanencia en el cargo. La jubilación, desde todo punto de vista, más qu e un agravio, es un beneficio social que el Estado otorga al funcionario por los años de permanencia y de servicios prestados a la Administración Pública, dando el Estado por satisfecho el derecho con stitucional de todo paraguayo "... a ocupar funciones o empleos públicos" (Art. 101 CN) y el deber d e otorgar "...dentro del sistema nacional de seguridad social"... "el régimen de jubilaciones de los funcionarios y empleados públicos" (Art. 103 CN) y dejar una nueva plaza, para igual derecho de otr o paraguayo, en consonancia con el Art. 47 Inc. 3 de la CN, así como del Art. 101 de la Carta Magna, en cuanto dispone: "...Todos los paraguayos tienen el derecho a ocupar funciones y empleos públicos ". La jubilación, como modo de terminación de la relación jurídica entre el Estado y el funcionario púb lico, lejos de ser un castigo o arbitrariedad, es un instituto que encuentra su fundamento principal en la propia dignidad humana, proclamada ya desde el Preámbulo de nuestra Constitución, así como en la calidad de vida y en el derecho al bienestar integral de las personas de la tercera edad (Arts. 6, 57 y 95 de la CN), de aquellos trabajadores que han llegado a la edad determinada por la ley para ser tenidos en cuenta desde la óptica de la Seguridad Social (Art. 95 CN), a los efectos dar paso a la pasividad. Vale apuntar que, en relación a los trabajadores de la tercera edad, la Organización Internacional d el Trabajo (OIT), en su *Recomendación N° 162 Sobre los Trabajadores de Edad*, (1980), no expresa qu e el derecho a conservar el puesto de trabajo tenga un carácter absoluto y eterno, sino que consagra una serie de principios altamente tuítivos de los mismos, relativos a la preparación y acceso al re tiro, indicando en su parte cuarta, que las disposiciones legislativas o de otro tipo que fijen una edad obligatoria para la terminación de

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR ANTONIO DE JESUS GUANES BRITEZ C/ ART. 1° DE LA LEY N°4 252/2010. N° 2412. AÑO 2019. la relación de trabajo, deberían examinarse a la luz de las disposiciones protectorias contenidas en la misma. Es cierto que la discriminación está proscripta en nuestra Constitución, de forma genérica en el Art . 46; y de manera concreta en el ámbito laboral por motivo de la edad, de acuerdo con el Art. 88, pe ro, la norma impugnada no entraña discriminación alguna con respecto a los funcionarios públicos que han llegado a la vejez, puesto que, si bien la fijación por ley de una edad para la jubilación forz osa de los servidores públicos es una limitación del derecho al trabajo de éstos, en el ámbito públi co, sin embargo, ésta limitación, establecida en el marco de la regulación del sistema jubilatorio, a más de constituir una potestad legislativa atribuida constitucionalmente (Art. 103 CN), responde a criterios objetivos y que guardan proporcionalidad con el fin de hacer efectivos los ya mencionados derechos y principios constitucionales. En efecto, la jubilación forzosa constituye un instrumento por el cual el Legislator por un lado, posibita la igualdad de oportunidades en el acceso a la funci ón pública (Arts. 47 y 101 CN) y el recambio de la plantilla de servidores estatales, mientras que, por el otro, el servidor público que pasa a una situación de retiro, disfruta en delante de su derec ho al descanso, con el goce del pertinente haber jubilatorio, y la especial protección como persona de la tercera edad y sujeto de la Seguridad Social (Arts. 6, 57 y 95 de la CN). Por estas razones, l a norma de marras, se insiste, no puede ser reprochada de inconstitucional. Finalmente, debe señalarse que subyace en esta cuestión el problema de la eventual insuficiencia del haber jubilatorio para obrar como una prestación sustitutiva del salario que se dejará de percibir por el paso a la pasividad, lo que lleva al funcionario a tratar de postergar en lo posible su jubil ación. Mas, la referida circunstancia, así como el tipo de tratamiento que otorgan a este complejo t ema las normas de Seguridad Social que integran nuestro ordenamiento jurídico, y su consonancia o no por las fórmulas consideradas más flexibles o equitativas, como las que postulan soluciones de paso gradual desde la actividad al retiro, es algo que corresponde a la valoración política y legislativ a, y no al ámbito del juicio de constitucionalidad. Por todo lo expuesto, concluye que la edad jubilatoria razonablemente dimensionada no podría conside rarse inconstitucional por lo que corresponde el rechazo de la acción intentada. Corresponde, además , el levantamiento de la medida de suspensión de efectos de la norma impugnada, dispuesta en autos. Opino en ese sentido. A su turno, el Doctor RIOS OJEDA, dijo: 1. Se presenta ante esta Sala, el Sr. ANTONIO DE JESUS GUANE S BRITEZ, por derecho propio y bajo patrocinio de profesional abogado, a promover Acción de Inconsti tucionalidad contra el Artículo 1 de la Ley N° 4252/10 "QUE MODIFICA LOS ARTICULOS 3°, 9° Y 10 DE LA LEY N° 2.345/03 "DE REFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en lo que respecta a la modificación del Artículo 9 de la Ley N° 2345/03 "DE R EFORMA Y SOSTENIBILIDAD DE LA CAJA FISCAL. SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES DEL SECTOR PUBLICO", en su calidad de funcionaria de la administración pública, conforme se desprende de las instrumental es que obran en autos y del escrito inicial de presentación de la acción. 2. Alega el accionante que se encuentran vulnerados los Artículos 6, 46, 47, 57, 86, 92 y 103 todos de la Constitución y fundamenta su acción manifestando, entre otras cosas, que: "Por el Art. 1 de la Ley 4252/2010 me discrimina por la edad, me impide el trabajo decente, fulmina la jubilación del fu ncionario con escasos años de antigüedad y lo deja en la calle, desplaza a gente con buen estado de salud, y de la tercera edad, a la pobreza extrema y eso deslegitima a la norma en cuestión". 3. Por Decreto N° 27.886 de fecha 18 de abril de 1988, se incorpora a la función pública como funcio nario del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. Se constata a través del la Cédula de Iden tidad, glosada a fojas dos (2), que el accionante a la fecha cuenta con sesenta y ocho (68) años de edad, y ante la posible aplicación de la Ley N° 4252/2010, intenta la declaración de inconstituciona lidad del Art. 1° de la citada norma legal. Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diessel Junghanns Ministro CSJ. Dr. Víctor Rios Ojeda Ministro 3

4. Examinadas las documentaciones adjuntas al escrito de promoción y considerando que el accionante reviste la calidad de funcionario de la administración pública, y atendiendo la edad del Sr. Antonio Guanes a la fecha del pronunciamiento por parte de este Magistrado, que contaría con 68 años, el mi smo podría ser susceptible de la aplicación de la Ley N° 4252/2010 "QUE ESTABLECE LOS PROCEDIMIENTOS PARA LA CONCESIÓN DE JUBILACIONES Y HABERES DE RETIRO OTORGADOS POR LA CAJA FISCAL DE JUBILACIONES Y PENSIONES", por lo tanto, procederá al estudio de esta acción, manifestando cuanto sigue: 5. Nuestra Constitución Nacional contempla un alto contenido humanista y un pleno reconocimiento de los derechos fundamentales de la persona. En su preámbulo reza: "El pueblo paraguayo, por medio de s us legítimos representantes reunidos en Convención Nacional Constituyente, invocando a Dios, reconoc iendo la dignidad humana (...)" Para garantizar a la persona su dignidad humana, nuestra Ley Fundame ntal establece el sistema obligatorio e integral de seguridad social (Artículo 95), abarcando "todas " las cuestiones en esa materia, entre las que se encuentra la "jubilación", como derecho fundamenta l en la vida del trabajador. 6. Conforme a las letras de nuestra Constitución, fueron suscritos y ratificados, por nuestro país, innumerables instrumentos de orden internacional sobre seguridad social, entre los que podemos menci onar: la Declaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deber es del Hombre, el "PACTO INTERNACIONAL DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES", los convenios de la OIT (en especial el 102, de norma mínima de seguridad social), el Convenio Multilateral de Se guridad Social del Mercado Común Del Sur – Mercosur, Convenio Multilateral Iberoamericano de Segurid ad Social, así como "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR ANTONIO DE JESÚS GUANES BRITEZ s/ ART. 1° DE LA LEY N° 4252/2010" N° 2412 Año: 2019 convenios bilaterales de seguridad social, que tie nden a reconocer la seguridad social como un derecho humano, con cobertura universal. 7. En aras de facilitar la vigencia del derecho a la seguridad social reconocido a nivel nacional e internacional, el legislador ha incorporado al patrimonio de aquellos trabajadores y funcionarios pú blicos, que prestan sus servicios en el sector público, el "derecho a la jubilación", en virtud al m andato expreso de la Ley N° 2345/03 y su modificatoria: Ley N° 4252/10. Ellas facultan al Poder Admi nistrador, como órgano operativo de los beneficios sociales, para proceder a jubilar a los funcionar ios públicos que efectivamente han cumplido los requisitos legales para el efecto, entre los que se encuentra la edad. Situación ésta que agravia al accionante en razón de que la norma que impugna est ablece que "Cumplidos los 65 (sesenta y cinco) años de edad, la jubilación será obligatoria". 8. Ahora bien, siendo el derecho de acceso a la jubilación un derecho social, estructurado como dere cho programático, su operatividad se encuentra supeditada a la "libre configuración" del legislador. Así, en el razonamiento de que el constituyente otorgó al legislador la atribución de dictar la nor mativa impugnada, estableciendo éste la edad que debiera alcanzar el funcionario para acceder a los beneficios jubilatorios, entiendo que ha actuado disponiendo sobre la materia que la Constitución le reservó, con la libertad que ella misma le otorgó, razón por la cual, esta Corte no puede satisface r la pretensión del accionante, pues de hacerlo estaría invadiendo injustificadamente el ámbito deci sorio establecido constitucionalmente a favor de un Poder del Estado, en este caso, a favor del Pode r Legislativo. 9. Nuestra Constitución en su Artículo 103.- "DEL RÉGIMEN DE JUBILACIONES", no fija una edad en la c ual el funcionario público debiera jubilarse, tampoco establece parámetros para calcularla, lo que n os lleva a concluir que ha conferido al legislador la facultad de acordarla, manteniendo éste la aut oridad y competencia exclusiva para conocer y avanzar sobre la función encomendada. Por lo que mal p odríamos tachar a la norma impugnada de violatoria del mandato constitucional. 10. Además, debemos considerar que el límite de edad, dispuesto por la norma impugnada, implica una medida que promueve el derecho al trabajo a favor de las nuevas generaciones, posibilitando su legít imo acceso al empleo público, más aún, considerando la contracción de la economía, y por ende del Pr esupuesto General de la Nación, que conlleva a un descenso en la oferta de empleo en el sector públi co, circunstancias éstas que escapan a la voluntad de quienes pretenden acceder a un puesto de traba jo en la función pública. 4

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR ANTONIO DE JESÚS GUANES BRITEZ C/ ART. 1° DE LA LEY N°4 252/2010. N° 2412. AÑO 2019. 11. La Constitución obliga al Estado a promover políticas que tiendan al pleno empleo (Artículo 8º) y consagra el derecho de todo paraguayo a ocupar funciones y empleos públicos (Artículo 101), en un régimen uniforme y dentro de los límites establecidos por la ley (Artículo 102). La norma atacada, a l limitar la edad para el acceso a los beneficios jubilatorios, está intentando alcanzar un punto de equilibrio entre los derechos de ambos grupos: los que acceden a la jubilación por haber cumplido s u ciclo de trabajo para con el Estado y los que desean acceder legítimamente al empleo público. Así, la norma impugnada garantiza tanto el derecho a la jubilación, como también el derecho al trabajo. 12. La medida impugnada responde a un interés social, por lo que no podríamos calificarla de desmedi da, arbitraria o infundada. Ella no resulta "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD PROMOVIDA POR ANTONIO DE JESÚS GUANES BRITEZ s/ ART. 1° DE LA LEY N° 4252/2010" N° 2412 Año: 2019 irracional en el entendimi ento de que uno de los fines del Estado es hacer efectivo el derecho de todo paraguayo de acceder a cargos en la Administración Pública. 13. Por las consideraciones que anteceden, opino que corresponde rechazar la presente Acción de Inco nstitucionalidad intentada por Antonio de Jesús Guanes Britez, en consecuencia corresponde el levant amiento de la medida cautelar decreta por A.I. N° 1018 de fecha 15 de junio de 2.021. Es mi voto. A su turno, el Doctor SANTANDER DANS, dijo: Antes de entrar al estudio de la cuestión planteada, es oportuno hacer constar que estos autos fueron puestos a mi consideración en fecha 03/05/23 y he proc edido a emitir mi voto en fecha 08/05/23. Seguidamente corresponde el estudio de la Acción de Incons titucionalidad planteada por el señor ANTONIO DE JESUS GUANES BRITEZ, por derecho propio y bajo patr ocinio de Abogado, promueve Acción de Inconstitucionalidad contra el Art. 1 de la Ley N° 4252/10 "Qu e modifica los Artículos 3º, 9' y 10 de la Ley N° 2.345/03 De Reforma y Sostenibilidad de la Caja Fi scal. Sistema de Jubilaciones y Pensiones del Sector Público". Obra en autos la constancia que el accionante tiene la calidad de Personal Médico del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social. El recurrente sostiene que las disposiciones objetadas vulneran los Arts. 6, 46, 47, 57, 86, 92 y 10 3 de la Constitución Nacional, al obligarlo a jubilarse, con todas las nefastas consecuencias que ac arrearían sobre su persona y familia. En relación a las disposiciones cuestionadas por el recurrente, considero que en el caso particular no existe actualmente vulneración constitucional que recaiga sobre su persona, debido a que mediante la vigencia de las Leyes N° 6302/2019 y 6522//2020, el derecho positivo puso en vigencia una norma distinta que rige a las personas situadas en la misma categoría del accionante. Cabe recordar que la Sala Constitucional requiere en sus pronunciamientos la existencia de un gravío constitucional actu al respecto a las personas que se consideren afectadas, por lo que el pronunciamiento al respecto de l ajuste o no de una norma a la supremacia o jerarquía constitucionales producido en abstracto no re sulta necesario. Por las consideraciones hechas precedentemente, visto el Dictamen de la Fiscalía General del Estado, opino que no corresponde hacer lugar a la acción de inconstitucionalidad promovida por el Señor ANT ONIO DE JESUS GUANES BRITEZ. En consecuencia, ordenar el levantamiento de la medida cautelar dispues ta por el A.I. N° 1018 de fecha 15 de junio del 2021. ES MI VOTO. Con lo que se dio por terminado el acto, firmando SS.EE., todo por ante mi, de que certifico, quedan do acordada la sentencia que inmediatamente sigue: Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Ante mi: Abog. Julio C. Paton Martinez Secretario Dr. Víctor Rios Ojeda MINISTRO 5

SENTENCIA NÚMERO: 464 Asunción, 28 de septiembre de 2023. VISTOS: Los méritos del Acuerdo que anteceden, la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA Sala Constitucional RESUELVE: NO HACER LUGAR a la acción de inconstitucionalidad promovida por el accionante, Señor ANTONIO DE JESUS GUANES BRITEZ. LEVANTAR, la medida de suspensión de efectos dispuesta por est a Sala a través del A.I. N° 1018 de fecha 15 de junio de 2021; ANOTAR, registrar y notificar. Gustavo E. Santander Dans Ministro Cesar M. Diesel Junghanns Ministro CSJ. Ante mí: Abog. Julio C. Pavan Martinez Secretario Dr. Victor Rios Ojeda Ministro 6